Tema central
Política Tributaria vs. Desarrollo Sostenible en Argentina: la Provincia de Salta Como Caso de Estudio
Francisco Ramón Barbarán
Maestría en Ciencias-Biología.
Dr. en C. Biológicas, Lic. en Recursos Naturales, Ing. en Recursos Naturales y Medio Ambiente, Investigador del CONICET en el Área Economía, Ciencias de la Gestión y de la Administración Pública
frbarbaran@yahoo.com.ar
Sobre la base de la explotación de sus recursos naturales, la economía de distintos países latinoamericanos experimentó un crecimiento significativo en los últimos años, lo que dio lugar a distintas reformas fiscales que sin embargo, no benefician a los puntos de origen de los recursos.
Este ensayo se enfoca en la necesidad de devolver a lo local de una forma más equitativa y ambientalmente responsable los beneficios tributarios, lo que es una herramienta política clave para el desarrollo sostenible. Se analiza la situación en Argentina, tomando a la Provincia de Salta, ubicada en el Norte del país, como caso de estudio.
Problemas y Necesidades
Las exportaciones del sector agroganadero argentino, beneficiadas por los importantes precios del mercado internacional y con el antecedente de cosechas récord, superarán los 16.500 millones de dólares, un 40% más que las registradas en 2006.
Según proyecciones de la Consultora Ecolatina divulgadas en junio, esta actividad económica aportará en 2007, el 60% del total de ingresos que registre el fisco en concepto de retenciones a los productos agropecuarios, un impuesto más de los muchos que paga el campo, representando el 6.2% de la recaudación total proyectada para este año. La cifra surge de la suba de los precios internacionales de los commodities y del volumen de las exportaciones.
No obstante, economistas y periodistas especializados explican que existe mala distribución del ingreso, debido a que el 80% del dinero recaudado en concepto de impuestos, se maneja desde la capital del país (Ciudad de Buenos Aires), quedando para las provincias solo el 20% de lo percibido por la Administración Federal de Ingresos Públicos, el principal organismo de recaudación de tributos.
Esta injusticia se explica, en la escasa cantidad de votantes que tiene el interior del país, por lo que es más rentable electoralmente, dirigir la obra pública a los lugares donde existe mayor concentración de población. Como ejemplo, la provincia de Salta, ubicada a 1600 km de Buenos Aires, tiene solo el 3% de la población total del país y en consecuencia escaso poder político, por lo que las decisiones de fondo y la infraestructura que necesita para desarrollarse, son postergadas.
¿Crecimiento con desarrollo?
Por otra parte, las retenciones que aplica el Estado Nacional a las exportaciones de commodities como la soja, que se incrementaron del 23.5 al 27.5% a principios de 2007 y que volverán a subir hasta el 35% antes de fin de año, no son devueltos a las provincias. Es increíble, pero los estados provinciales no administran ni deciden el destino de un solo centavo, de los aproximadamente 4000 millones de dólares por año que ellas mismas generan por este concepto.
Los números prometen subir aún más el año entrante. El sostenido aumento de los precios internacionales, mejor tecnología y eficiencia productiva, serán el motivo por el que el sector aportaría cerca de 5000 millones de dólares por retenciones en 2008, esto sin considerar el nuevo aumento recientemente anunciado por el Ministro de Economía.
La economía del país viene creciendo por quinto año consecutivo a tasas asiáticas, pero en los puntos de origen de toda esta riqueza, como las áreas frijoleras y sojeras de Salta, existen caminos en mal estado, combustibles caros y escasos, ferrocarriles desmantelados y servicios básicos deficientes, a lo que se suman problemas de infraestructura educativa, salud y una vergonzosa desnutrición que sufren aproximadamente el 20% de los niños en edad escolar.
Los productores y exportadores de carne, cereales, oleaginosas y demás productos del campo, ponen en manos del Estado Nacional una enorme cantidad de dinero, que evidentemente no se usa para solucionar los problemas mencionados. Tampoco se emplea para mitigar el impacto ambiental causado tanto por la habilitación de tierras para agricultura en la escala de los agro negocios bien financiados, como por el sobrepastoreo originado en el no manejo de los recursos forrajeros por parte de ganaderos pobres, que subsisten criando su ganado a campo abierto, sin acceso a capital ni a tecnología.
El sobrepastoreo ha generado una extensa zona desnuda de vegetación (peladar) en el paraje La Magdalena , cercano al río Pilcomayo. Existe fuerte erosión hídrica, evidenciada por los pedestales donde persisten Cactáceas. Hacia el fondo, se observan árboles abatidos cuyas raíces expuestas, indican la pérdida de mas de 30 cm de suelo. Fotografía del autor (5/98).
¿Instituciones sostenibles?
La tasa de deforestación de la Argentina , actualmente es seis veces mayor que el promedio mundial. El avance más importante de la frontera agropecuaria se produjo en la región Chaqueña: aunque la Provincia de Santiago del Estero encabeza el ranking de desmontes en el período 2002 - 2006, con 515228 ha , la mayor aceleración se registra en Salta, donde en ese lapso la desaparición de masa boscosa ( 414.934 ha ) fue un 113.45% mayor que entre 1998 y 2002, cuando existía paridad entre el peso argentino y el dólar norteamericano.
Comercio forestal ilegal: postes de palo santo secuestrados por Gendarmería Nacional. Fotografía del autor (6/98).
En 2002 la devaluación de la moneda local (que hoy supera el 300%) y el creciente precio de la soja en el mercado internacional, dispararon las exportaciones y en consecuencia, se reactivó el mercado de tierras y su habilitación para el cultivo.
Solo el departamento de Anta en el Este de Salta, perdió 239.681 ha y la cifra se sigue incrementando: entre principio de año y fines de junio de 2007, el gobierno salteño convocó a audiencias públicas para autorizar desmontes por un total de 195.941 ha más.
La repartición pública encargada de administrar el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, además de padecer problemas presupuestarios crónicos, entre 1960 y el 2000 cambió siete veces de nombre y se le asignaron misiones y funciones en ocho oportunidades, hasta culminar en la actual Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable. A esto debe sumarse la reciente creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de Salta, que comenzará a funcionar a partir del 10 de diciembre próximo, cuando asuman las autoridades recientemente electas en la Provincia de Salta.
A pesar del perfil netamente técnico del organismo, entre 1949 (año de su creación) y el 2007, el Poder Ejecutivo cambió su conducción 40 veces, lo que indica que los directores permanecen en promedio menos de un año y medio en el cargo, señalando el carácter político de las designaciones. Así es imposible definir estrategias, proyectar metas operativas y cumplir compromisos en el largo plazo, a pesar de la potente legislación y de la cantidad de misiones y funciones asignadas a esta agencia, que en realidad actúa como un ente fiscalizador recaudador de multas y tributos, pero que no implementa planes de manejo de recursos naturales. Un balance entre los deseos y objetivos expresados en las leyes durante los últimos 57 años y el estado actual de conservación de los recursos, señala que estos se han degradado como si no existieran ni las leyes ni el organismo de aplicación.
Árbol abatido para extraer miel. Fotografía del autor (5/97).
Es cierto que la mayor parte de los bosques desmontados para plantar fríjol y soja en la Selva Pedemontana y en el Umbral de Chaco, ya estaban degradados mucho antes de la habilitación de tierras para la agricultura, pero tampoco el Estado invierte en recuperarlos, en reservar suficientes áreas con valor para la conservación de la biodiversidad, en desarrollar corredores biológicos entre las áreas protegidas ya existentes (que hasta ahora son de papel), ni en buscar alternativas diferentes para el uso de la tierra, sobre la base del uso integral compatibilizado de los recursos naturales.
Cabe aclarar aquí, que conservar la naturaleza no solo pasa por crear áreas protegidas, sino que es una tarea mucho más compleja que excede su escala. Hace falta invertir en ciencia y tecnología para aprender a manejar ecosistemas y entender su funcionamiento, con el fin de crear ejemplos viables de uso sostenible, donde además del monocultivo, se ponga en valor a la flora, la fauna y la cultura nativas, generando una oferta de productos más diversa y en consecuencia menos vulnerable a los cambios de precios en el mercado.
Cazador con cueros de pecarí de collar. Fotografía del autor (6/97 ).
Teniendo en cuenta que el desarrollo sostenible tiene dimensiones económicas, ecológicas, institucionales y sociales, debe incluir a los pobladores locales, quienes ahora en su mayoría viven inmersos en la marginalidad. Los jóvenes están emigrando del Chaco para engrosar los cinturones de miseria alrededor de las ciudades, mientras buscan un mañana mejor. Ellos deberían tener la opción de realizarse en su propia tierra con trabajo digno y no con planes sociales que los obligan a formar parte de la clientela política, sostenida por dirigentes que suelen basar su éxito electoral en el reparto de dádivas. La pobreza y la ignorancia pasan a ser funcionales al poder de turno, promoviendo la existencia de verdaderos feudos electorales. Esto provee a que en el interior de la Provincia de Salta existan numerosos alcaldes que están terminando su quinto mandato porque no existen límites para su re-elección.
Producción con conservación
Considerando esta realidad, un porcentaje importante de las retenciones que el Estado Nacional recauda por las exportaciones agropecuarias, debería volver a las provincias para ser invertido en la implementación de políticas ambientales efectivas, sobre la base de un plan a largo plazo para el uso de los recursos, que trascienda los ciclos económicos y los cambios de autoridades. Este plan debería contemplar el fortalecimiento institucional de los organismos provinciales de medio ambiente, las investigaciones científicas orientadas al uso sostenible del ecosistema, la formación de los recursos humanos necesarios para llevar a cabo esta tarea y la inclusión de la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo, además de la infraestructura, los subsidios e incentivos necesarios, para hacer más eficiente y diversa la base productiva de las provincias.
El 29 de noviembre de 2007, el Congreso sancionó una ley que estipula la creación de un fondo compensador que distribuirá aproximadamente 300 millones de dólares entre las provincias, de acuerdo con la superficie de bosques nativos declarados por cada una, como retribución por los servicios ambientales que brindan las formaciones boscosas. El fondo estará integrado por el 2% del total de las retenciones agropecuarias y no podrán ser inferiores al 0.3% del presupuesto nacional.
La llamada “ley de bosques”, implica el ordenamiento del territorio en cada provincia. Aunque esto es un paso positivo, debería tenerse en cuenta que el ordenamiento es una herramienta dinámica y no estática para la toma de decisiones sobre usos del suelo, lo que irá cambiando de acuerdo con los avances biotecnológicos, como lo es la creación de variedades de cultivos de secano resistentes a sequía, con demanda creciente en el mercado como en el caso del cártamo, capaz de desarrollarse con 350 mm anuales de lluvias. Esto multiplica el valor de tierras y por consiguiente la especulación inmobiliaria en áreas marginales del Chaco Semiárido.
Mujer indígena tejiendo “yicas” con fibras de chaguar blanco en Alto la Sierra. La venta de estas artesanías constituye el único ingreso constante de los Wichi. Fotografía del autor (8/98).
Considerando que esta ley estaba siendo discutida por el Congreso desde hace tiempo, que existió mucha propaganda tendiente a que la sociedad presione a los legisladores para su aprobación (se recolectaron 1.400.000 firmas en este sentido), muchos propietarios se apresuraron a obtener permisos de desmonte previendo que la ley sería sancionada durante la segunda mitad de 2007, porque la norme prevé suspender la habilitación de tierras hasta que las provincias realicen su ordenamiento territorial. Esto explica la enorme superficie que fue autorizada para desmontar, antes de julio de 2007.
De esta manera los tenedores de tierra evitaron sufrir perjuicios por lucro cesante, quedándose con la opción de venderla, desmontarla o ser compensados por no hacerlo, porque la norma prevé el pago de compensaciones por mantener el bosque en pié. La decisión a tomar estará en función del costo de oportunidad, existiendo pocas chances de que la ley tenga un impacto positivo para la conservación de la biodiversidad. En efecto, es posible encontrar en Internet ofertas de propiedades rurales en Salta, que se venden con certificado de desmonte aprobado.
Por otra parte, un artículo recientemente publicado en la prestigiosa revista Conservation Biology, analiza la experiencia de Costa Rica, uno de los primeros países que aplicaron la política de pago por servicios ambientales. Durante el periodo 1997-2000 corresponde a la primera generación de estos pagos; sin embargo, la tasa de deforestación en ese período, no fue significativamente menor en las áreas que recibieron el beneficio.
Los principales factores detrás de la fuerte caída en la tasa de deforestación, son las restricciones legales a la deforestación y las políticas de establecimiento de áreas
protegidas y parques nacionales que fueron aplicadas en ese país, con anterioridad al pago de servicios. Esto lleva a los autores a concluir que el éxito de estos programas dejó poca deforestación que prevenir con esta nueva política, restringiendo el posible impacto de la misma.
Aunque el pago por servicios ambientales sigue siendo un instrumento valido a tener en cuenta, es importante no atribuir causalidad a esta iniciativa, antes de llevar a cabo los estudios correspondientes.
Los problemas de fondo
El abordaje de los problemas de fondo, comenzando por sancionar una nueva ley de coparticipación federal que de acuerdo con el mandato de la última reforma constitucional debería haberse realizado en 1996, no se plantea porque el Poder Ejecutivo Nacional debería renunciar a una importante cuota del poder que actualmente ejerce sobre las provincias, al manejar a su antojo la mayor parte de la recaudación impositiva.
La realidad indica que la reinversión de parte de las retenciones agropecuarias en el suelo que les da origen compartiéndolas con las provincias, aunque corresponde por lógica, suena a utopía idealista. Sin embargo, es el camino que permitirá que las economías regionales dejen de ser esquilmadas gratuitamente y la conservación de los recursos naturales para las generaciones futuras.
Esta propuesta debe canalizarse a través de un proyecto de ley impulsado por los representantes de las provincias en el Congreso de la Nación y ser parte de un fecundo debate, que sobre este tema fue cuidadosamente evitado durante la campaña electoral, que puso en la Presidencia del país a Cristina Fernandez de Kirchner en octubre de 2007.
Argentina necesita una nueva ley de coparticipación federal. ¿Los legisladores tomarán el toro por las astas y asumirán sin mas justificativos ni dilaciones, las responsabilidades que por juramento, tienen ante sus representados y no ante el poder político de turno?
Niña aborigen dirigiéndose a la escuela, donde recibirá asistencia alimentaria. Fotografía del autor (8/98).
Sánchez-Azofeifa, A., A. Pfaff, J. A. Robalino y J. Boomhower. 2007. Costa Rica's Payment for Environmental Services Program: Intention, Implementation, and Impact. Conservation Biology 21 (5): 1165–1173.
